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近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》明確，到2025年，以縣城為重要載體的城鎮化建設取得重要進展，縣城短板弱項進一步補齊補強，一批具有良好區位優勢和產業基礎、資源環境承載能力較強、集聚人口經濟條件較好的縣城建設取得明顯成效。

我國推進縣城建設的背景和意義是什么？不同類型縣城的發展方向是什么？如何建成各具特色、富有活力、宜居宜業的現代化縣城？

1.農民進城仍是大趨勢

“下班后，我喜歡拍點短視頻，記錄自己的健身時光。”來自安徽農村的小伙子王博，大學畢業后回到老家所在的縣城，在一所學校找到了工作。在王博看來，與大城市相比，縣城雖然沒有那么多的就業機會，教育、醫療等水平也有限，但有著大城市所不具備的優勢，生活在縣城，幸福感也很強。

“說實話，我現在過得平淡而充實，并不羨慕生活在大城市里的朋友，我的很多高中同學也在縣城定居了。”王博說，不只是同學，村里的一些親戚朋友也在縣城買了房，有的還租賃門店，做起了生意。

放眼全國，這樣的故事比比皆是。

“縣城及縣級市城區在我國經濟社會發展中的地位十分重要。”中國城市和小城鎮改革發展中心主任高國力說，從數量看，2021年底我國有1866個縣及縣級市，占全國縣級行政區劃數量的65%左右，約為地級及以上城市市轄區數量的2倍。從人口看，2021年縣城及縣級市城區人口約2.5億人，占全國城鎮常住人口近30%。

高國力認為，當前，農民到縣城買房子、向縣城集聚的現象很普遍，但隨著城鎮化將從快速發展后期逐步轉入平臺發展期，一些縣城隨著人口流入會不斷壯大，一些縣城保持大體穩定，也會有一些縣城面臨人口減少。

習近平經濟思想研究中心主任史育龍介紹，改革開放以來，在快速城鎮化進程中，受制于基礎設施、公共服務和產業就業支撐不足等因素，縣城發展水平與大中城市相比仍有較大差距。當前，縣城建設及產業發展狀況，難以支撐農民就近城鎮化，也難以為城市要素入鄉發展、城市人口入鄉消費提供服務保障。

“在今后一定時期內，農民進城仍是大趨勢。”史育龍說，我國現有的5億農村人口大部分居住在縣域內的鄉村地區。作為縣域中心的縣城，是溝通聯系城鄉的橋梁紐帶，是農民進城就業安家、城鄉要素跨界配置和產業協同發展的天然載體。

國家發展改革委規劃司有關負責人表示，縣城是我國城鎮體系的重要組成部分。推進縣城建設，有利于引導農業轉移人口就近城鎮化，完善大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化空間布局；有利于適應農民日益增加的到縣城就業安家需求，輻射帶動鄉村發展和農業農村現代化，強化縣城與鄰近城市銜接配合。

“現階段縣城投資消費與城市差距很大，人均市政公用設施固定資產投資僅為地級及以上城市城區的二分之一左右，人均消費支出僅為地級及以上城市城區的三分之二左右。”該負責人說，推進縣城建設，有利于開拓新的投資消費空間。

2.增強縣城綜合承載能力

推進縣鄉村（戶）道路連通、城鄉客運一體化，加快改造建成年代較早、失養失修失管、配套設施不完善、居民改造意愿強烈的住宅小區，推進縣級醫院（含中醫院），推進義務教育學校擴容增位，擴大普惠養老床位供給，發展普惠性托育服務，根據需要完善公共圖書館、文化館、博物館等場館功能……

《意見》提出的一系列任務舉措，聚焦縣城短板弱項，將進一步增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

國家發展改革委政研室副主任、新聞發言人孟瑋介紹，推進縣城建設的根本出發點是增強縣城綜合承載能力，提升縣城發展質量，更好滿足農民到縣城就業安家需求和縣城居民生產生活需要；重點任務是抓好產業、市政設施、公共服務、環境基礎設施等方面建設，促進縣鄉村功能銜接互補。

“產業是縣城建設發展的根基，有產業才有就業崗位、才有人口集聚。”孟瑋表示，要推進縣城產業配套設施提質增效，夯實縣城產業基礎，促進居民就地就近就業和持續增收，帶動縣域經濟高質量發展。要推進縣城公共服務設施提標擴面，保障居民獲得普惠共享的基本公共服務。推進縣城環境基礎設施提級擴能，建立歷史文化保護傳承體系，更好滿足居民文化和生態等需要。

國家發展改革委營商環境發展促進中心副主任王大偉認為，要統籌市政設施“硬件”和公共服務“軟件”建設，突出高效實用原則，縮小縣城與大中城市設施和服務差距，夯實縣城運行基礎，提升縣城居民幸福感。

“要創新縣城輻射帶動鄉村的模式和方式，讓縣城建設發展的成果惠及縣域。”王大偉說，要因地制宜推動城鄉基礎設施和公共服務向鄉村延伸覆蓋。強化道路建設和交通服務一體化，完善連接城鄉的冷鏈物流，帶動農產品進城和消費品下鄉，以需求為導向推動通信網絡和千兆光網等新型基礎設施向農村延伸。通過建設醫療衛生共同體、教育聯合體等方式，實現縣域基本公共服務均等化。

3.因地制宜補齊短板弱項

《意見》強調，堅持“一縣一策”，以縣城為主，兼顧縣級市城區和非縣級政府駐地特大鎮，科學編制和完善建設方案，按照“缺什么補什么”原則，明確建設重點、保障措施、組織實施方式，精準補齊短板弱項，防止盲目重復建設。

“我國縣城數量大、類型多，發展路徑各不相同。”孟瑋說，在探索縣城特色發展道路過程中，要尊重縣城發展規律，順應縣城人口流動變化趨勢，立足資源環境承載能力、區位條件、產業基礎、功能定位，統籌縣城生產、生活、生態、安全需要，合理確定不同類型縣城的發展路徑。

孟瑋表示，位于城市群和都市圈范圍內的縣城容易接受大城市輻射帶動，人口集聚能力強，具有較大發展潛力。要支持這類縣城融入鄰近大城市建設發展，成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補、產業配套的衛星縣城。另外，要積極培育專業功能縣城。比如，支持具有較好資源稟賦、產業基礎、交通條件的縣城培育發展特色經濟和支柱產業，發展成為先進制造、文化旅游等專業功能縣城。

“位于農產品主產區內的縣，耕地較多、農業發展條件較好，以提供農產品為主體功能。”高國力說，要推動這類縣城集聚發展農村二三產業，延長農業產業鏈條，做優做強農產品加工業和農業生產性服務業，更多吸納縣域內農業轉移人口。同時，要推動重點生態功能區縣城逐步有序承接生態地區超載人口轉移，完善財政轉移支付制度，增強公共服務供給能力，發展適宜產業和清潔能源。

此外，高國力表示，要客觀理性認識到一些縣城常住人口正在減少的現實，防止人口流失縣城盲目建設。要引導人口流失縣城轉型發展。結合城鎮發展變化態勢，推動人口流失縣城嚴控城鎮建設用地增量、盤活存量，促進人口和公共服務資源適度集中，加強民生保障和救助扶助，有序引導人口向鄰近的經濟發展優勢區域轉移，支持有條件的資源枯竭縣城培育接續替代產業。

（本報記者 劉坤）